2021年7月16日以来，河南郑州等地遭遇极端强降雨，发生严重洪涝灾害，特别是罕见的城市内涝。灾害发生后，保险业积极应对，体现了保险作为经济“减震器”和社会“稳定器”的作用。7月21日，银保监会办公厅发布《关于支持防汛救灾加强金融服务工作的通知》，要求保险机构强化责任意识和风险意识，按照“特事特办、急事急办”原则全力做好保险理赔服务，发挥保险保障经济、服务民生、稳定社会功能。据初步统计，截至23日12：00，河南保险业累计接到报案17.69万件，估损金额58.27亿元，其中车险16.75万件，估损47.11亿元。从保险公司报案情况看，大多数为车险报案，而家财险、企财险、农业保险由于投保率较低，报案较少。地方政府针对13种自然灾害投保的“社会治安财产保险”，保障额度仅有5000元，对灾后重建作用甚微。
我国部分地区试点的巨灾保险，主要承保地震风险，绝大多数地区尚未覆盖。笔者认为应加大对巨灾保险的研究，尽快建立体系完善的巨灾保险制度。
根据国家应急管理部数据统计，2021年上半年，我国自然灾害以风雹、洪涝、地震灾害为主，干旱、低温冷冻和雪灾、地质灾害、森林草原火灾等也有不同程度发生。各种自然灾害共造成2801.9万人次受灾，156人因灾死亡失踪，29.7万人次紧急转移安置；1.3万间房屋倒塌，45.1万间不同程度损坏；农作物受灾面积2921.7千公顷，其中绝收237.7千公顷；直接经济损失408.6亿元。上半年，全国共发生20次强降水过程，洪涝灾害造成27个省（区、市）908万人次受灾，26人因灾死亡失踪，20.6万人次紧急转移安置，7000余间房屋倒塌，直接经济损失135亿元。根据sigma报告，2019年世界各地因灾导致的经济损失为1460亿美元，保险损失为60亿美元；其中自然灾害事件造成的全球经济损失为1370亿美元，保险损失为52亿美元。2020年世界各地因灾导致的经济损失为2020亿美元，保险损失为890亿美元；其中自然灾害事件造成的全球经济损失为1900亿美元，保险损失为810亿美元。由于经济发展和城市化带来人力和实物资本集中化，自然灾害风险敞口扩大，全球极端天气造成的灾害损失大幅度上升。虽然保险损失与灾害经济损失总额的相对比例在缩小，但保障缺口的绝对数值逐渐扩大。由灾害引起的经济损失，全球保险赔付比例30%～40%。北美保险市场保险渗透率最高，赔付比例可以达到50%～60%。中国巨灾保险的赔付仅占到经济损失的10%左右，巨灾保险覆盖率、保障程度严重不足，应对巨灾风险韧性不足。
我国在开展巨灾保险试点前，巨灾损失主要采取灾后补偿方式，县级以上人民政府将自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算，政府每年在预算体系内设立防灾救灾预备费，灾后及时拨付过渡期生活救助资金、基本生活救助金等。巨灾发生的不确定性以及急剧性往往导致政府在受灾后不能快速地调配财政资金，还可能占用本来应用于经济建设的资金，影响了国民经济的整体发展。作为灾前融资途径，巨灾保险不仅可以依靠保险公司在灾前进行风险防范尽可能降低灾害损失，还可以在灾后及时得到保险赔付，极大地减轻了政府资金调剂和灾后重建资金的压力。政府通过巨灾保险进行社会管理，利用保险业专业的风险防范和事故处理机制，充分发挥保险防灾减损和经济补偿的功能，有利于提高社会韧性，提高政府公共财政预算的稳健性，防止出现巨灾救助后援不足等问题，更高效地实现灾后救助重建及社会稳定。
国家对于建立巨灾保险制度持鼓励态度。《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。”《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出：“要围绕更好保障和改善民生，以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度。”2020年11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。”
2014年5月，深圳市民政局与人保财险深圳市分公司正式签署《深圳市巨灾救助保险协议书》，标志着我国巨灾保险在深圳率先进入实施阶段。目前我国已有多省市开展试点工作，如云南、四川、黑龙江、浙江等。本文拟以宁波和广东巨灾保险项目的创新与实践为例分析我国巨灾保制度的运行现状。
2014年，宁波市政府出台《关于开展巨灾保险试点的实施意见》，宁波巨灾保险项目开始试点。2017年，宁波市政府颁布《关于深化巨灾保险工作的实施意见》和《宁波市深化巨灾保险工作实施方案》。2021年3月29日，宁波市人民政府办公厅印发《宁波市公共巨灾保险工作实施方案（2021-2023年）》。2021年5月26日，宁波市应急管理局与首席承保机构人保财险宁波市分公司签订2021-2023年公共巨灾保险合同。宁波市巨灾保险体系由公共巨灾保险、商业巨灾保险、巨灾基金组成，已经形成了政府、基层组织和保险机构各方协同合作的救灾工作网络，提高了防灾减灾的社会合力。
宁波巨灾保险实施以来，累计向20万余户居民家庭支付赔款1.28亿元。（1）公共巨灾保险遵循广覆盖、保基本的原则，由政府统一向保险机构购买。保费由政府财政统筹安排，每年投入不超过4100万元财政资金。保险公司提供包括自然灾害风险、突发公共卫生安全事件、突发公共卫生事件和见义勇为在内的7亿元风险保障。（2）政府引导，个人自愿购买。鼓励各地探索建立符合区域特点和巨灾保险项目，采取个人承担、村级集体经济补助、社会募集等多元方式筹措保费。（3）巨灾保险基金，由政府财政注入启动资金，政府承担巨灾保险赔付限额以上的赔付。（4）建立巨灾保险基金。巨灾风险准备金按比例计提，当巨灾保险赔款少于当年保费的20%时，可以从其保费中计提20%作为防灾防损服务经费和风险准备金。
2015年底，广东省人民政府批准了《广东省巨灾保险试点工作实施方案》，广东省巨灾保险正式进入实施阶段，在10个地市进行试点。具体做法是：（1）成立包括省财政厅、民政厅、水利厅、金融办、气象局、地震局和保监局在内的巨灾保险工作协调小组，开展了巨灾指数保险试点；（2）由省政府统筹财政资金，以各地级市政府作为投保人，以各地级市政府作为被保险人，保费由省、市财政约按照3：1比例共同负担；（3）巨灾保险项目为台风、强降雨和地震等重点灾害；（4）通过再保险、设立巨灾避险基金等多层次损失分散补偿机制进行风险分散。在全国首个技术原创的巨灾气象指数保险模型的基础上，2016-2020年广东省政府共获得巨灾保险赔款累计8.02亿元。2018年广东省遭遇强台风“山竹”，阳江市财政局在1天内收到了5500万元巨灾指数保险赔款用于救灾工作。广东省财政风险巨灾指数保险的应用实现了救灾资金赔付的快速到位，赔付效率高，整体杠杆率高，而且弹性赔付的特性克服了财政预算刚性的不足，有利于灾后重建与救助工作的开展，提高资金使用效率。
巨灾保险具有政策性和公益性，需要政府提供必要的政策支持和资金支持，国家层面的重视与推动是巨灾保险制度得以顺利运行的关键。巨灾风险的公众性和社群性决定了巨灾保险政府介入的必要性和有限性。巨灾保险制度的全面落实，需要国家立法及配套制度设计，在国家层面统一部署下，建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，逐步形成多层次风险分散机制。
现有的试点与巨灾风险的社群性不匹配，必须扩大试点范围。巨灾风险转嫁的“社群”是更广泛的社群，举全国之力应对巨灾风险，符合国家利益、国家公共财政管理、国家灾难预防治理体系等共同发挥作用的要求以及巨灾风险预防、治理、救助要求的高效益、低摩擦的功能导向，因而应在全国范围内推行巨灾保险。保费汇集是巨灾保险经营成败的关键，要实现自助、互助、公助三位一体的保费汇集方式，共同作为巨灾保险保险金支出的后盾和保障。以美国为例，美国巨灾保险的推行是举联邦政府之力，共担巨灾风险，即由政府主导、私人商业保险公司参与合作，个人以社区为单位统一购买。
以政府之力，自上而下推动，减少产品推广的市场化阻力。（1）对于经常遭受巨灾侵害地区，可以采取强制投保的方式提供基本的保障。对这一群体施加强制缴纳保险费的义务，以确保巨灾风险受害人的利益得到保障，既符合“谁获益，谁支付对价”，也符合巨灾多发区的群体自担风险。（2）对于巨灾保险的投保人，给予税收减免政策，降低企业和个人投保成本，提高其投保意愿，提升保险的覆盖率。
在巨灾保险产品的推广上，可以采取两级（国家和省级）巨灾保险产品推广方式，以政府之力自上而下地推动。将试点扩展到全国范围，巨灾保险产品销售以及保险费补充分省而治，巨灾保险的推行和市场化阻力将会进一步减小。在巨灾保险产品的完善上，对既有产品进行完善升级，不断拓展巨灾保险产品种类，在地震之外，将强台风、洪水等自然灾害甚至大规模流行病扩展加入巨灾保障责任中。保险公司应当利用人工智能和大数据技术，建立巨灾风险数据库，实现更为精准的保险定价。在巨灾保险产品的创新上，可以通过发行巨灾保险证券的方式开发巨灾保险市场，扩大投保群体范围，进一步分散巨灾风险，弥补巨灾保险金支付的缺口。
作者介绍：潘红艳，吉林大学法学院金融与保险法制研究中心主任，副教授；高雅，吉林大学法学院研究生
原文刊于《江苏保险》2021年第9期
